党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位，并指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。党的十九大报告对积极应对人口老龄化做出了新部署，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。这些重大政治判断和重大决策部署，为解决人民群众最关心最直接最现实的老有所养问题，提供了新视角、新思想、新要求，对养老服务体系建设提出了新的更高的要求，表明养老服务体系建设进入了一个大有可为的历史机遇期。如何认识新时代居家养老的地位和作用，如何厘清居家养老、社区养老、机构养老三者的关系，如何着力补齐居家养老服务的短板，既需要实践创新，也需要理论探讨。

强化对居家养老重要性的再认识

居家养老是目前国际上通行的养老方式，受到各国政府的普遍重视和老年人的广泛欢迎。国际社会应对人口老龄化的经验教训表明，仅靠大建养老机构、扩张养老床位来解决数量庞大的老年人养老问题是行不通的。

根据我国的国情，国家确定了以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充的“三位一体”养老服务模式，其基本内涵是发挥家庭养老的基础性作用，满足大多数老年人在家养老的需求，发挥社区和机构养老的补充性作用，满足一部分老年人通过社区和机构养老的需求，三者的数量和比重是逐步递减的。一些地方据此提出了“9073”的目标要求，但在实践中，居家养老和社区养老的内涵外延不明确，90%居家养老和7%社区养老的边界也没有厘清，目前大多数地方社区养老服务项目，包括助餐、助浴、助洁、助医、助行等都属于居家养老的范畴，并非国际通行意义上的社区养老。国际上将社区养老作为一种专门的养老方式，是指老年人在社区接受照料，晚上返回家中，主要适用于那些独立生活有困难，白天家里无人照料、又不愿意离开家庭入住养老机构的部分失能老年人。这样的日间照料中心专业性强、服务要求高、收费也比较高，类似微型养老院，而我国目前各地建设的日间照料中心大部分是“一间房、几张床”，功能上与“午间休息室”类似，缺乏专业服务能力，发挥不了日间照料的功能，不能承载社区养老的任务。因此，我国目前社区养老的比重很低，居家养老实际占比大于90%，这与周边国家和地区的情况比较相似。日本是全世界人口老龄化程度最高的国家，养老服务业高度发达，居家养老占96%，社区养老占1.08%，机构养老占2.92%。我国台湾地区人口老龄化程度高于内地，养老服务业也比内地发达，居家养老占98.25%，社区养老占0.12%，机构养老占1.63%。当然，随着养老服务体系的完善，居家养老、社区养老、机构养老三者将逐步融合。但无论如何变化，在养老服务体系中，居家养老都将长期发挥决定性作用，要强化对居家养老特殊重要性的认识，把它放在养老服务体系重中之重来推进。

巩固家庭养老的基础性地位

新修订的《老年人权益保障法》将“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家为基础”，由此一些人认为家庭养老过时了，甚至反过来批评家庭养老，这是对新修订的《老年人权益保障法》的错误解读，也是对居家养老的错误理解，其实“居家养老”包括了家庭养老。什么是居家养老?居家养老=家庭养老+社会保障和社会养老服务，其中家庭养老仍然是基础和关键，没有家庭养老就没有居家养老，社区养老、机构养老是居家养老的补充。习近平总书记强调，“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风”。值得关注的是，近年来西方福利国家的福利制度也正在进行转型，而其转型的方向恰恰是提出发展型社会政策和积极福利的新模式，重新认识和强调发挥家庭的作用。所以，不论现在还是将来，无论今后国力如何强大，社会化养老体系如何发达，家庭养老都不会过时，也不可或缺，特别是其在精神慰藉和亲情关爱方面的优势是其他养老方式难以替代的。

家庭养老是我国引以为傲的传统养老方式，是孝文化的集中体现，更是我国积极应对人口老龄化挑战探索中国特色的养老道路所具有的优势。当然，我们也要看到家庭小型化、家庭功能弱化的客观趋势，只强调家庭养老的重要性是远远不够的，必须把重点放在制定实施家庭养老支持政策上，通过政策支持进一步涵养家庭的养老功能，不断巩固家庭养老的基础性地位。

因此，在当前人口老龄化快速发展的新形势下，要立足中国实际，借鉴国际经验，在各项社会政策制定中进一步强调家庭视角和理念，制定一系列家庭养老支持政策。比如，可以借鉴日本经验，鼓励子女与父母就近居住或同住，在购买住房的贷款利息、贷款首付或契税上给予优惠，实现“一碗汤的距离”;借鉴韩国、德国等国家做法，在政府开发的公益性住宅中，设计“多代屋”，鼓励多代同住;借鉴新加坡“三代同堂花红”的做法，对与父母同住的子女发放补助;借鉴其他国家的做法，长期照护保险向居家养老倾斜，调整个人所得税征收办法，对赡养老人的子女可以适当少纳税，对家有住院老人的在职职工，给予照料老人带薪假期，探索建立为老志愿服务“时间银行”制度等。所有这些政策都是顺应老年人的居家养老意愿，强化家庭养老功能，满足大多数老年人在家里养老的需要，这是既积极又经济的养老政策。

补齐居家养老服务的短板

随着中国特色社会主义进入新时代和社会主要矛盾的变化，我国多层次养老保障制度逐步完善，广大老年人养老将由生存必需型向享受型、发展型、参与型转变，养老服务需求将呈现出多样化、个性化、专业化、优质化的新态势，不仅要保基本、兜底线，还要扩增量、提质量，这对养老服务业发展既是重大机遇，也是重大挑战。在推进养老服务体系建设中，居家养老是基础，社区服务是依托，在当前社区服务业还不发达而人口老龄化快速发展、人民群众养老新期待强烈的新形势下，社区居家养老服务既是养老服务的重点，也是养老服务的难点，必须坚持以人民为中心的发展理念，着眼于满足新时代老年人的实际需求，转变观念、整合资源、精准聚焦、突出重点，着力补齐这个养老服务的最大短板。

第一，坚持以积极老龄观为引领。理念决定行为，行为决定成败。老年期是人的生命历程的一部分，衰老和功能衰退是缓慢渐进的过程，不要刻意把老年人与社会隔离开来，把老年人过度“养”起来，不是所有老年人都需要特殊照顾与护理。联合国倡导积极老龄化、健康老龄化和“独立、参与、照顾、自我充实、尊严”的老年人权益新理念。独立，就是要鼓励老年人尽可能保持独立，减少对家庭、对机构、对护理的过度依赖;参与，就是要最大限度鼓励老年人参与社会生活，参与养老生活，发挥正能量，要着力提高老年人“自我充实”的意识和能力;尊严，就是要最大限度尊重和保护老年人的权利和人格。习近平总书记指出，“要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活。老年是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段”。要以新理念引领老年人过上有为、积极、健康、快乐的新生活，也要以新理念引领发展新时代的居家养老服务业。

第二，坚持推进供给侧与需求侧改革。与其他相对成熟的行业不同，养老服务业市场化的进程相对滞后，市场需求尚需培育。因此，与其他成熟行业的改革方向更多在供给侧不同，养老服务业既要进行供给侧改革，也要进行需求侧改革。首先，从供给侧角度上看，要深入推进养老服务领域“放管服”改革，加大政策扶持力度，为养老服务业发展“松绑”，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动养老服务业繁荣发展，特别是根据新时代老年人的新要求，尽快提高养老服务的质量，满足老年人多层次、多样化的要求。其次，从需求侧角度上看，目前我国老年人总体保障水平还不高，特别是农村老年人保障水平还比较低，而老年人的服务消费意愿不高，不愿意、不习惯购买服务也是不争的事实。因此，需要尽快建立健全多层次的养老保障体系，逐步提高老年人的保障水平，提高老年人的购买服务能力，切实引导预期，提升消费意愿，引导老年群体扩大消费，特别是要鼓励引导子女为老年人购买服务。只有同时推进供给侧与需求侧改革，才能促进居家养老服务业快速健康发展。

第三，坚持整合资源共建共享。应当明确，居家养老服务不是完全的设施新建和系统重构，而应当大力引导和促进现有服务系统和服务资源适应人口老龄化的发展趋势转型升级，更好地满足老年人居家养老的需求。要树立全龄型、大整合、大服务的理念，各类社区服务都要充分考虑老年人的服务需求，全面提升社区服务水平，以大社区服务覆盖居家养老服务。要转变理念，整合资源，共享发展，社区内的各类资源都应当充分利用起来为居家养老服务提供支持，各类行政、事业、物业、家政、商业资源，也应通过调整、转型、升级开展为老服务。针对当前社区居家养老服务普遍面临的设施紧缺问题，首先应当统一认识，即提供基本养老服务的社区养老服务设施，尤其是为贫困、低收入、失能失智老年人提供服务的养老服务设施，与公立医院、公立学校的性质是一样的，属于基本公共服务设施，应当由政府负责提供。因此，应当尽快把社区基本养老服务设施纳入国家基本公共服务设施范畴。北京市市长陈吉宁近期在调研养老服务时也指出，“配套的养老设施一定是零租金，这是公共服务”。

第四，坚持分类施策精准聚焦。从政策扶持和产业发展来讲，不宜把养老服务的外延扩大化，不能把老年人所有需求都纳入养老服务的范围，尤其是许多各年龄群体共用共享的社区服务和家政服务、物业服务应该按其服务内容的本质回归本源。要对养老服务进行重新的定位和“瘦身”，可以按照不同服务性质大致分为三类：第一类是需求量最大的日常生活类服务。这一类服务与各年龄人群共享，比如助餐、助洁、维修等服务，虽然各类统计调查显示这类服务是老年人需求量最大的，但是这类服务应当是社区服务、物业服务的内容，主要应当由社区、物业、家政类的商业服务组织来提供。第二类是精神文化类服务。这类服务首先应当由公共社会文化服务机构来提供，比如文化馆、图书馆、博物馆、电影院等，应当适应人口老龄化快速发展的新形势，把老年人列为主要服务对象，实现服务对象和服务方式的转型，其次应当由企业和社会组织特别是老年的社会组织来提供，对从事老年精神文化服务的企业和社会组织政府应当给予适当扶持。第三类是面向高龄、失能失智老年人的照护类服务。这类服务是面向老年人的专属服务，或者可以定义为养老服务的核心内容，也是老年人的“刚需”。这类服务专业性比较强，需要由专业的社会组织和企业提供，这是居家养老服务的重点，也是政府扶持的重点。这些年各地出台了不少养老服务扶持政策，但一些老年人反映获得感不是很强，主要原因之一在于扶持政策不够精准。居家养老扶持政策要精准聚焦服务对象和服务内容，实现由“漫灌”到“滴灌”的转变，要精准聚焦贫困、低收入、失能失智、高龄、独居等重点对象，精准聚焦老年人迫切需要的心理、康复、照护等“刚需”服务。只有精准聚焦，才能充分发挥扶持政策的最大效用，才能有效提高老年人的获得感。

第五，坚持标准化专业化连锁化智能化。我国居家养老服务业尽管发展迅速，但由于发展时间短，总体发展水平还不高，仍然处于“小、散、粗、低”的初级阶段。解决这些问题，需要坚持标准化、专业化、连锁化、智能化 “四化”发展方向，促进居家养老服务不断转型升级。要用标准化、专业化解决“粗”的问题，为什么服务“粗”?因为专业性不强。要用规模化、连锁化解决“小”和“散”的问题。要用智能化提高可及性差和效率低的问题。目前居家养老服务质量不高的根本原因是专业性不强，关键还是人的问题。“专业的人做专业的事”，养老服务本质上是对人的服务，因而人是决定性的因素。对于政府而言，应当从引导产业发展的角度大力培育和扶持专业组织，出台更多养老人才激励政策。同时应加大力度建设顺应新时代特点的孝亲敬老文化，提高养老从业人员的社会地位和职业自豪感。对于企业和社会组织来讲，应把重点放在人才培养和使用上。加强对员工的为老服务职业理念和职业道德教育，养老服务既是技术性服务，更是情感性服务，只有发自内心尊老敬老爱老，才能切实提高服务质量。加强对员工的职业规划和引领，通过内部岗位的梯级设置和渐进式的开发培训，提高员工服务技能。加强对员工的团队管理，让员工输出情感必须对员工输入情感，通过温馨团队管理，让员工充分感受和体验到团队的温暖和力量，爱团队才能更加爱岗位，增加行业的凝聚力和向心力。

第六，坚持动员社会力量广泛参与。补齐居家养老服务的短板，需要政府、市场、社会三方协同，形成合力，其中政府起主导作用，市场在资源配置中起决定作用，社会力量也是重要补充，发挥着不可或缺的作用，特别是社会组织作用巨大潜力巨大。日本是全世界人口老龄化程度最高和养老服务业最发达的国家，日本社会组织中有半数以上是从事养老服务的。我国从事养老服务的社会组织占比还很小，民政部最近印发了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，其中社区为老服务组织被列为重点培育对象。此外，公益、志愿、慈善等社会力量在居家养老服务中也发挥了重要补充作用，比如可以借鉴上海市“老伙伴”“睦邻点”的做法，鼓励邻里互助，低龄、健康老年人志愿服务高龄、失能老年人，可以探索建立“时间银行”制度，使为老志愿服务制度化、常态化。(作者系全国老龄办副主任)

养老事业再度受到全国两会的关注。昨天，全国政协常委黄洁夫答记者问时表示，发展养老业可增加1000万的就业指数，能为经济发展增添新的增长点。而在前天，新任民政部部长黄树贤在“部长通道”接受采访时也表示，将放开养老市场，鼓励发展养老产业。他说今年会大力支持居家养老、家庭养老，加快发展社区养老服务，为老人提供服务场所和优质服务等。

近年养老话题在全国两会上备受瞩目，甚而一度成为最热的民生话题之一。之所以如此，盖因养老之于中国，可谓是一项年轻而又“猝不及防”的事业。突然遭遇的“老龄化”让公共服务措手不及，而愈益强烈的养老保障需求又一再搅动舆论的波澜。统计数据显示，2015年底，我国60周岁以上老年人口已达2.22亿，约占总人口的16.1%，其中65周岁以上老年人1.44亿，占总人口10.5%。据预测，到2025年，我国老年人口将达3亿，至2053年，老年人口占比将达到34.9%。

沉甸甸的数据背后是亿万家庭的现实焦虑：未富先老、空巢化、失智失能、保姆护工难找、公共养老服务供给严重不足……一系列问题令许多家庭焦头烂额，疲于奔波。尽管各级政府也在加大对养老业的投入和扶持，但与现实及民众的期盼依然差距甚远。若不尽快改变这种现状，不仅影响亿万家庭的安宁和民生福祉，也令整个社会不堪重负。并且，随着老龄化的加剧，社会势必陷入更加被动的局面。

养老业的困窘已成为我国社会保障最显著的“短腿”，发展的紧迫性不言而喻。但一些地方政府，对此并未真正重视，有的甚至将其“低调处理”，或者因观念所囿，将发展养老的重点局限于建养老院，但又因脱离实际，建起的养老院却少人入住。据专家介绍，我国养老机构的床位空置率达40%以上。

显然，发展我国的养老业，既要根据现实所需，更要尊重老人们的意愿。有关机构的调研显示，我国95%以上的老人都愿意居家养老。而居家养老对政府的公共养老服务无疑又是极大的挑战。这不仅表现在机构设置、人员配置、场地配套等方面，更在于社会观念及管理方式的转变。众所周知，保姆护工等在各地都属低端用工，“侍候老人”往往被看作不受待见的职业，因此，“招工难”长期困扰养老服务业，更别说高层次的专业人才了。而要培育专业养老服务，没有这方面专业人才，谈何容易？

养老服务在我国无疑属于朝阳行业，但由于养老服务的多元及多层次，更由于行业自身需求的多样化，看似美好的“银发产业”所面临的困境却超过许多行业。因此，如果不能突破传统束缚，尤其是在宏观政策及政府管理等方面大胆创新，我国养老业就很难有根本性的改观。

政府加大养老服务的财政投入自不必待言。养老事业可以增加就业，甚至可以成为新的经济增长点，但从本质上说，它的公共服务保障定位绝不容混淆。无论机构养老还是居家养老，都不能排斥在公共服务保障之外。同时，还需借助“共享经济”理念和互联网思维，创新公共投入及管理，并通过政策引导，动员社会各方力量参与养老事业。总之，作为政府，既要增强养老服务的紧迫感，亦要有改革创新的思路来引领养老业。只有这样才能走出一条中国式的养老服务之路。

2017年2月28日国务院发布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(以下简称《“十三五”老龄规划》)。我作为一个老年人和从事教学和研究多年的工作者，十分高兴。我认真学习文件，收获良多。回想35年前，我国参加维也纳“第一次世界老龄大会”时，对老龄问题还知之甚少。我国是人口老龄化后发国家，经过三十多年来的摸索就能提出这样一个系统规划是非常难能可贵的。预示着人类的一个人口和老年人口最多的国家，正在努力破解这个困扰世界的难题。在学习和研究这项规划的时候，提出几点认识。

一、全面准确认识我国提出积极应对人口老龄化的科学内涵

《“十三五”老龄规划》，开宗明义就明确，规划是为了贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化决策部署的重要措施。积极应对人口老龄化，是中国特色社会主义事业旗帜下一个不可或缺的组成部分，对它必须认识两个关键词：“人口”与“积极”。

我们应对的是人口老龄化不仅仅是个体老龄化，“人口”老龄化是人类历史发展的必然，个体老龄化是人口老龄化出现的自然基础，也是应对人口老龄化前提;我国之所以强调应对人口老龄化是根据我国的国情，人口发展始终是我国发展的重大问题。积极应对人口老龄化是我国研究人口发展战略后，2006年12月，中共中央国务院印发的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中提出的。应对人口老龄化讲的是群体老龄化问题，包括应对个体老龄化是不言而喻的;应对群体老龄化必须依靠政治、经济、社会、文化、生态等各个方面的合力，才能够解决，仅仅靠卫生部门是不够的。应对人口老龄化既需要“良医”，更需要“良相”。目前世界和我国还存在经济、文化教育和健康上的不公正、不平等现象，提出应对人口老龄化，在上述领域综合实施策，才能够建成共融、共建、共同富裕，公平公正的不分年龄，人人共享的和谐社会。

积极应对人口老龄化的“积极”一词，很多人把它看成是修饰词、形容词或副词，旨在加强应对的语气和力度，同“全力、大力、努力、强化，有活力、认真”等等的含义一样。这是极大误解，也不够专业。在全球应对老龄化中，“积极老龄化”已经是一个明确而有特定意涵的专用名词;是在世纪之交，全世界开过多次老龄专家会议，讨论和精炼出来的;我国翻译为积极老龄化，也是多年约定成俗。它的含义是“提高老年人的生活质量，创造健康、参与、保障(安全)最佳机遇”。这是2002年，在马德里召开的第二次老龄问题世界大会上，世界卫生组织提出的，是我国和全世界一致接受的;它也是健康老龄化的升级版。我国在2006年的时候，提出积极应对人口老龄化实质上包括健康老龄化和积极老龄化的含义在内，不是仅仅为了加强语气。我们把积极老龄化翻译成英语只能翻译成active ageing，不能够翻译成其它，这样就与国际接轨。让大多数人都知道积极应对人口老龄化的含义，这是一个有深远意义的问题。

二、贯彻落实《“十三五”老龄规划》，必须全面认识养老的深邃内涵，在深化改革中有序的贯彻执行

老龄化社会最突出的矛盾是满足老年人需要与社会的可持续发展之间的矛盾，解决这个矛盾，必须保持社会和谐与稳定，经济可持续发展，有丰富的物质文化产品和服务来满足老年人需要;另一方面，又要全面认识到，伴随经济社会发展进步，老年人需求不断提高，有多种多样的物质文化需求。老年人的需求是老龄工作和老龄科学长期探索的问题。养老的内涵，又是一个最难界定的问题。中国农耕社会时期家庭养老的内涵，也是困扰许多外文翻译者的难题，他们很难找到一个“等值翻译”。关于“养老”有各种各样的译法，诸如，“孝道”、“供养”、“包办一切”、“照顾”等等，国外经常使用“支持”“照顾”、“帮助”、“服务”、“参与”、“保障”等概念。我国在上世纪八十年代初，概括为四个老有：“老有所养”“老有所医”“老有所学”“老有所乐”，随后又增加“老有所教”，“老有所居”“老有所依”等等。1996年，我国老年人权益保障法把家庭养老概括为“对老年人经济上供养，生活上照料，精神上慰藉，照顾老年人的特殊需要”。2012年，新修订实施的老年人权益保障法，又把老年人需求丰富了很多。这次“十三五”老龄规划对我国老年人需要和如何满足老年人的需要，列出较为详细的清单。在这项规划十一章中，有八章都是讲老年人的各种需要和如何满足老年人需要的具体措施，提出了八个体系：社会保障体系，养老服务体系，健康支持体系，老年消费市场，老年宜居环境，老年人精神文化生活，老年人积极参与，老年人合法权益保障。这是迄今为止对老年人需求最全面的认识和界定，吸收了国外人口老龄化国家的经验教训，也吸收了生命科学、老年医学和社会老年学的研究成果，也传承了我国几千年来的传统文化美德。中国幅员辽阔，情况复杂，这八项规划任务有的地方已经得到一定程度的贯彻，有的地方正在努力贯彻，有的地方还需要花很大气力才能实现。经济的发展并不能自然而然地促进这一美好规划的贯彻落实，因此，要按照规划的要求，根据轻重缓急，有序的通过各种改革来逐步满足老年人需求，妥善解决满足老年人需要与实现社会可持续发展之间的矛盾。

在中国社会主义市场经济条件下，老年人的需要除了通过一些公共产品来满足外，许多老年人的需要，还要通过市场渠道，采取不同的支付方式来满足。诸如，政府购买服务，以无偿、有偿或优惠的方式向老年人提供，对一些没有支付能力的老年人，除了家庭赡养和抚养外，还要通过提供社会救助、慈善支持和志愿服务等等来满足其需要。在贯彻落实《“十三五”老龄规划》时，必须统筹安排。“十三五”是我国全面建成小康社会的决胜阶段，老年人的脱贫是重中之重，难中之难。因此，《“十三五”老龄规划》必须兜住困难老年群体民生的底线。首先要落实国务院近日发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，同时又要瞻前顾后，根据党提出的新发展观念，考虑到中国特色社会主义的公平和效率问题，既要满足当代老年人的需求，又要考虑到今后更多老年人的需求。因此有些资源必须用在防止今后老年人的贫困落后和健康问题上。随着中国梦的实现，今后最终要实现解决老年人问题的政策导向转型，把以“需求”为基础，转型为以“权利”为基础，使八项需求逐步成为我国老年人应该享受的权益。

三、健全健康支持体系是规划的亮点，是对养老认识的一个飞跃

《“十三五”老龄规划》第五章“健全健康支持体系”有四节：推进医养结合，健康促进和疾病预防，医疗与康复护理服务和体育健身。这一章提升了长期以来对“老有所医”的传统认识，体现国际上公认的“健康老龄化”和“积极老龄化”的理念。这个认识完全符合我国实际情况，同习近平总书记在2016年8月20日，在全国卫生大会上强调的“把以治病为中心转变为以人民健康为中心……，把健康融入所有政策……，健康以基层为重点……，为老年人提供连续健康管理服务和医疗服务”等要求一致;同2016年，国务院先后印发的《“健康中国”2030规划纲要》、《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》、《“十三五”卫生与健康规划》等精神一致。所有这些认识是近二三十年来全球生命科学、老年医学研究成果的体现，也是我国实践经验的总结。国际最新的研究，都认为老年人衰老和患有慢性病是不能避免的。目前世界上老年人健康状况最好的国家，65岁及以上老年人患两种慢性病的比例在15%左右。现在很多科学研究证明，许多慢性病是可防可治的，可以缓解和推迟，甚至能够逆转。老年人完全失能的时间可以压缩到很短，完全失能的人数也能够大大减少。目前我国60岁以上老年人失能和半失能发生率低于许多新兴国家，但同健康好的发达国家相比，差距还很大，有很大的提升空间。健全我国健康支持体系还有许多工作要做，但前景是乐观的。国内外的实践证明，以治病为中心对个人的功能发挥是不利的，常常导致重治疗轻预防和康复，把优质的医疗资源和患者吸引到大医院，常常会对一些人过度检查，过度治疗，不利于分级诊疗制度建设，也不能合理利用医疗资源，不利于维护健康的公平性，也不利于医疗人才的培养以及医疗资源的合理分配，常常会使一些需要治疗的人得不到及时的治疗。不以治病为中心，绝不是轻视医疗的重要性，而是要求各级医疗机构都要提高治疗的水平，重视医术高明的专家和医护人员的重要作用。

2015年世界卫生组织在全球作了十几年的研究，根据上千篇的研究报告，发表了一本《关于老龄化与健康的全球报告》，报告序言中提出“需要卫生体系从以疾病为基础的医疗模式向老年人需求为核心的综合关怀转变……”。《“十三五”老龄规划》关于健康支持体系的规定是跟上新时代步伐的。

四、贯彻落实《“十三五”老龄规划》，要着力发挥老年人积极作用

习近平总书记重视老龄工作、关注老年群体民生。2016年5月27日， 习近平总书记在主持中共中央政治局关于我国人口老龄化形势和对策集体学习时强调，要坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，推动老龄事业全面协调可持续发展。这是我国老龄工作的基本遵循。我国是人口老龄化后发国家，所有先发的老龄化国家没有一个像我国这样把人口老龄化作为民生的大事。习近平总书记5.27讲话有很多论述是有深远意义的，他提出“五个着力”：着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，着力完善老龄政策制度，着力发展养老服务业和老龄产业，着力发挥老年人积极作用，着力健全老龄工作体制机制。许多论述都令人耳目一新，需要深入思考。特别是，他提出“要发挥老年人的优良品行在家庭教育中的潜移默化作用和对社会成员的言传身教作用，发挥老年人在化解社会矛盾、维护社会稳定中的经验优势和威望优势，发挥老年人对年轻人传帮带作用。要为老年人发挥作用创造条件”等。他的概括比国内外已知的对老年人作用的认识深刻得多。这些认识应该适用于所有老年人，不能局限于干部和老年精英。今后老年人的科学文化水平比上一代要高得多，这是落实规划过程中应该考虑到的。让老年人共享社会发展成果的时候，自觉去承担社会责任，在长寿时代发挥老年群体中蕴藏的人力资本、人才资源、老年红利等是今后老龄政策的必然选择。《“十三五”老龄规划》第九章“扩大老年人社会参与”，很好贯彻落实了习近平总书记关于“着力发挥老年人积极作用”的要求。

五、贯彻规划旨在迈向构建一个最有利于老年人生存和生活的社会环境

《“十三五”老龄规划》第七章所讲的推进老年宜居环境建设，也是一个新亮点，这个亮点的意涵丰富，远远超过无障碍建设和老有所居、老有所住等举措的内容。这也是吸收了国际上许多新的关于老年人居住安排的经验，这些经验认为在家庭老龄化、社区老龄化和最适宜的地方老龄化，最能够使老年人提高和维持功能发挥，是最理想的应对人口老龄化理念;又吸收了近年来国际上新城市建设所依据的人居环境理念，世界卫生组织关于老年友好型城市建设的倡议，以及我国新城镇建设的经验。老年宜居环境提出，意义十分深远。

人和动物区分以后，动物只能适应环境，而人类能够改造自然环境，创造更适于人类生存和生活的环境，这是人类能够健康长寿的根本原因。人类进入长寿时代，进入老龄化社会，老年人随着增龄功能衰退，需要得到家庭、朋友、社区、社会和国家等的帮助，保护和关爱文明社会题中应有之义。在今天人类进入后工业时代，对老年人的呵护，除了传统上的生命安全、居住安全、财产安全外，由于人类过度开发自然资源造成的各种环境污染成为新的安全问题。老年人是最容易被感染的弱势群体。因此，食品安全、呼吸安全、饮水安全、交通安全，摆脱空气、土地、水质污染，是构建老年宜居环境建设题中应有之义。在这一章中特别提出要弘扬敬老、养老、助老的社会风尚，是对我国传统美德的传承，是社会主义价值观的体现，是贯穿到老龄化社会各个方面的价值取向，有利于促进代际关系的和谐与稳定，意义也十分深远。

看点一：顶层设计

通览“十三五”规划，一幅关系2亿多老年人幸福晚年生活、关系10多亿年轻人口未来老年预期的宏伟画卷引人期待。规划立意高远，内容丰富，从基本理念到基本方针、从战略任务到具体举措、从体制机制到保障措施、从重点难点到热点冷点，长线谋划和短线突击相结合，物质保障和精神引领相结合、城市重拳和农村重力相结合、统筹考量和局部硬仗相结合、发挥优势和补齐短板相结合，涵盖了全面建成小康社会决胜前应对人口老龄化的方方面面。规划以“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”为方针，以“五个着力”为重点，以“人民为中心”确保全体老年人共享全面建成小康社会新成果为主线，部署任务全面又重点明确、立意长远又关注当下、注重顶层设计又关切接地操作，是以习近平同志为核心的党中央谋划老龄新政的重大成果，是指导全党全社会积极应对人口老龄化的行动指南，也是世界上泱泱第一老年人口大国应对人口老龄化挑战的必胜信念的具体体现。

看点二：刚性指标

我国人口老龄化体量巨大、发展迅猛、影响深远，应对人口老龄化的准备不足、短板显著、矛盾集中，必须全线作战、重拳出击、力争突破。为此，规划明确了社会保障、服务体系、健康支持、精神文化、社会参与、投入保障等领域的战略目标，并细化为12个具体硬性指标，确保战略主攻方向明晰化、底层操作有引领、任务落实可监测。其中，有些新设指标意义重大。例如护理型养老床位占比不低于30%，体现了服务体系供给端紧密对接老年人需求端的发展导向;二级以上综合医院设老年病科比例达到35%，体现了医疗体系转型适应老龄化客观需要的战略转向;65岁以上老年人健康管理率达到70%，体现了健康老龄化和积极老龄化战略、最大限度降低老年人疾病发病率和失能率的战略意图;福彩公益金用于养老服务业的比例达到50%以上，体现了社会公益金制度适应老龄社会要求转型发展的战略安排。有了这一系列硬性指标，加上社会氛围等相应软性指标，从短期看，2020年实现既定战略目标就有了具体抓手;从长远看，及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化的社会基础将更加牢固。

看点三：制度安排

现代社会运行主要靠依法治国，应对任何社会矛盾必须靠制度安排。人口老龄化过程中问题扎堆，风险环生，矛盾叠加，如何应对，关键在于理清头绪，搞好制度设计。从全体人民老年期生活预期来看，主要面临贫困、疾病和失能三大风险，为此，规划从养老保险、健康医疗保险、长期护理保险以及社会福利、社会救助和慈善公益等方面作出制度安排。值得一提的是，推进个人税收递延型商业养老保险试点、鼓励有条件的地方研究将基本治疗性康复辅助器具按规定逐步纳入基本医疗保险支付范围、鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险、老年人意外伤害保险等政策设计，不仅有利于化解老龄化风险，而且更有助于带动老龄用品业、老龄金融业等未来新经济的稳步发展，从中可以看出，规划力图使用制度工具实现社会发展服务支撑经济发展的设计理念。突出的亮点是，规划要求开展长期护理保险试点的地区统筹施策，做好长期护理保险与重度残疾人护理补贴、经济困难失能老年人护理补贴等福利性护理补贴项目的整合衔接，鼓励商业保险公司开发适销对路的长期护理保险产品和服务等。这些制度设计的焦点在于弥补制度空白，并通过社会保险、商业保险和补贴制度的逐步建构，为全体人民应对老年期失能风险构筑安全网。同时，为了防止因老致贫、因病致贫这些未来老龄社会条件下的新生风险，规划还贯彻中央关于精准扶贫的精神，着重从社会福利、社会救助和公益慈善等方面作出制度安排，旨在确保实现2020年脱贫战略目标，确保通过制度安排防范未来老龄化过程中的新生老年贫困风险。

看点四：多元机制

我国人口老龄化最突出的特征是老年人口体量巨大，目前已突破2.3亿，2053年人口老龄化峰值时为4.87亿。更惊人的是，经过测算，从2013年到2053年的40年间，我国老年人口的总流量将突破10亿大关。如此庞大的老人潮将带来诸多问题，如何解决，既要靠制度安排，也迫切需要创新发展机制。为此，规划厘清了政府、市场、社会、家庭和个人的责任边界，提出“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”，这既是发展老龄事业的方针，也是发展老龄事业的总机制，旨在动员全社会方方面面齐心协力，共同应对人口老龄化的挑战和压力;为保障面向老年人的基本公共服务供给，规划重申政府在保基本、兜底线职能作用的同时，还要转变职能，通过“放管服”等改革，提升政府老龄行政效能;规划高度重视市场化和产业化机制，强调坚持政府引导、市场驱动，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，培育老龄产业新业态;规划与时俱进，强调老龄事业必须走法治化、信息化、标准化、规范化的道路;规划还十分重视公益慈善以及家庭的作用，强调充分利用公益机制、家庭机制分散人口老龄化压力的重要作用。我们相信，通过以上多元有效机制，化解人口老龄化风险的渠道将全线打通，各社会主体的潜能动能作用必将得到有效发挥，不仅完成“十三五”期内的战略目标能够实现，而且为推动老龄事业全面协调可持续发展奠定扎实基础。

看点五：关口前移

我国是全球第一人口大国，也是全球带病人口大国。随着人口老龄化的快速推进，未来带病老年人口的体量和流量惊人，给健康保障和服务体系带来的挑战深重、压力巨大。为此，规划注重实施积极老龄化和健康老龄化战略，从做好全生命周期养老准备的长周期视角出发，积极适应健康转型，既重视年轻人口的健康准备，又重视老年人口的健康干预、常见病慢病治理和发展老年人体育健身事业，旨在减少疾病、失能风险发生，减少慢病急性发作，同时，针对带病老年人口，着力发展老年医疗与康复护理服务。规划强调增强老年人的自我保健意识和能力，提升老年人健康素养水平至10%;关注健康管理落地操作，为65周岁以上老年人普遍建立健康档案，加强对老年人常见病、慢性病分病种进行健康指导和综合干预;面向老年人开展中医药健康管理服务项目;高度重视加强老年康复医院、护理院、临终关怀机构和综合医院老年病科建设，鼓励有条件的地区将部分公立医院转为康复、护理等机构，开展家庭医生签约服务，加强康复护理人才培养。通过这一系列举措，规划把应对人口老龄化的关口前移到了年轻人口和低龄老年人口，确保从根本上降低应对人口老龄化的成本。

看点六：产业谋划

我国是老龄产业潜力最大的国家，老龄产业也是我国未来体量最大的新经济。规划贯彻落实中央关于“培育老龄产业新的增长点”的产业战略部署，立足老年消费市场，从供需两端协同发力，以养老服务为重点，以医养结合为核心，明确了一系列政策举措，旨在为将来带动老龄服务全面发展、牵引有利实体经济的老龄用品业和老龄房地产业持续发展、拉动有利资本经济的老龄金融业融合发展打牢基础。规划不惜笔墨重彩，将养老服务置于老龄产业的突出地位，首次将医养结合纳入国家战略，强调建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，建立养老机构内设医疗机构与合作医院间双向转诊绿色通道，支持养老机构按规定开办康复医院、护理院、临终关怀机构和医务室、护理站等，特别指出对养老机构设置的医疗机构，符合条件的要按规定纳入基本医疗保险定点范围;规划贯彻中央关于全面放开养老服务市场的要求，发重力采取措施健全养老服务体系，强调在建立支持家庭养老政策体系、通过政府购买服务推动专业化居家社区养老机构发展、实施“互联网+”养老工程的同时，加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制为企业或开展公建民营，并扩大公建民营的范围，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与公办养老机构改革，强调对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放宽准入条件，落实好相关扶持政策，要求全面提升养老机构服务质量;规划关注大力发展养老服务企业，培育一批龙头企业，加快形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老服务产业集群;规划强调混业运营战略理念，支持养老服务产业与健康、养生、旅游、文化、健身、休闲等产业融合发展，鼓励金融、地产、互联网等企业进入养老服务产业;规划高度重视占领巨大老龄用品市场、发展老龄科技的战略制高点，特别关切提升老年用品科技含量，加强对老年用品产业共性技术的研发和创新以及成果转化应用，落实相关税收优惠政策，同时，要求增加老年用品供给，引导支持相关行业、企业围绕健康促进、健康监测可穿戴设备、慢性病治疗等重点领域，推进老年人适用产品、技术的研发和应用。规划还立意深远，重视实施中医药战略，强调大力开发中医药与养老服务相结合的系列服务产品，鼓励社会力量举办以中医药健康养老为主的护理院、疗养院，要求建设一批中医药特色医养结合示范基地。通过这一列举措，到“十三五”期末，老龄产业发展基础将会更加牢固，为今后迎来老龄产业黄金井喷期的准备将更加充分。

看点七：环境建设

我国在大规模城市化和社会硬件大规模建设过程中悄然快速迈入老龄社会，目前整个社会硬件设施体系基本上还是按照年轻社会的设计理念建设，难以满足日益快速增长的老年群体的客观需要，迫切需要花大力气进行适应性改造。针对这一严峻问题，规划放眼长远，立足当前，提出了一系列有力举措，强调推动设施无障碍建设和改造，严格执行无障碍环境建设相关法律法规，完善涉老工程建设标准规范体系，加强相关标准的实施与监督;关切加强与老年人自主安全地通行道路、出入相关建筑物、搭乘公共交通工具、交流信息、获得社区服务等密切相关的公共设施的无障碍设计与改造;强调加强居住区公共设施无障碍改造，重点对坡道、楼梯、电梯、扶手等公共建筑节点进行改造;特别强调探索鼓励市场主体参与无障碍设施建设和改造的政策措施;特别关注加强养老服务设施节能宜居改造，要求将各类养老机构和城乡社区养老服务设施纳入绿色建筑行动重点扶持范围;重点指出支持多层老旧住宅加装电梯，引导、支持开发老年宜居住宅和代际亲情住宅;规划重申开展“老年友好型城市”和“老年宜居社区”建设示范行动，继续开展全国无障碍建设城市创建工作，以此带动“十三五”期末实现60%以上城市社区达到老年宜居社区基本条件、40%以上农村具备老年宜居社区基本条件的目标。

看点八：文化引领

老龄问题归根结底是文化问题。全体人民晚年幸福生活既要有殷实的物质基础，更需要有高层次的文化引领。规划以社会主义核心价值为指导，要求把敬老养老助老纳入社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，纳入文明城市、文明村镇、文明单位、文明校园、文明家庭考评;规划强调落实老年教育发展规划，创新老年教育发展机制，优先发展城乡社区老年教育，特别关切支持鼓励各类社会力量举办或参与老年教育，实施老年教育机构基础能力提升计划，开展养教结合试点，要求“十三五”期末基本形成覆盖广泛、灵活多样、特色鲜明、规范有序的老年教育新格局;规划重视繁荣老年文化，完善覆盖城乡的公共文化设施网络，推动文化信息资源共享;提出广泛开展群众性老年文化活动，培育老年文化活动品牌;要求加强专业人才和业余爱好者相结合的老年文化队伍建设;规划非常关注健全老年人精神关爱、心理疏导、危机干预服务网络，要求家庭成员加强对老年人的情感关怀和心理沟通，鼓励支持社会力量开展形式多样的老年人关爱活动;规划的突出亮点之一是高度重视推进非本地户籍常住老年人与本地户籍老年人同等享受优待，要求“十三五”期末实现老年人优待制度普遍建立完善。

看点九：自强自立

在老龄社会条件下，一个国家如何看待老年人、一个国家的老年人如何看待自己，不仅是这个国家文明进步的重要标志，而且是这个国家应对人口老龄化综合软实力的重要尺度。规划充分体现敬老爱老助老的传统文化，重视老年人的主人地位、关注老年人的主体作用，关切老年人的生命尊严，强调培育积极老龄观，引领老年人积极向上，引导全社会正确认识、积极接纳、大力支持老年人参与社会发展;规划将老年人才开发利用纳入各级人才队伍建设总体规划，鼓励各地制定老年人才开发利用专项规划;鼓励专业技术领域人才延长工作年限;要求用人单位与受聘老年人依法签订书面协议，依法保障老年人在生产劳动过程中的合法收入、安全和健康权益;强调支持老年人积极参与基层民主监督、社会治安、公益慈善、移风易俗、民事调解、文教卫生、全民健身等工作;关注推行志愿服务记录制度，鼓励老年人参加志愿服务;重视加强老年社会组织的培育扶持和登记管理，实施基层老年协会规范化建设工程，提出采取政府购买服务等措施加大对公益性、互助性、服务性、专业性基层老年社会组织的支持力度，“十三五”期末实现城乡社区基层老年协会覆盖率达到90%以上;要求支持老年社会组织参加或承办政府有关人才培养、项目开发、课题研究、咨询服务等活动;规划还要求完善老龄事业法规政策体系，完善老年人权益保障配套法规，研究建立老年人监护制度，提出健全老年人权益保障机制。

看点十：强力保障

好的规划的重要标志是能否保障落地变现。规划紧跟时代发展，提出充分利用现代互联网技术，着力推动各有关部门涉及老年人的人口、保障、服务、信用、财产等基础信息分类分级互联共享，搭建全国互联、上下贯通的老龄工作信息化平台，建立基于大数据的可信统计分析决策机制，这是老龄事业的大动作，也是应对人口老龄化的综合性平台，有利于政府、企业、社会三大部门协同应对老龄化风险;高度重视构建财政资金、社会资本、慈善基金等多元结合的投入机制;特别关切实施人才培养工程，实施养老护理人员培养培训计划，重视专业教育体系建设，要求建立以品德、能力和业绩为导向的职称评价和技能等级评价制度，推动各地保障和逐步提高养老服务从业人员薪酬待遇;规划高度重视加强基层工作，要求进一步完善老龄工作机制，提出探索建立工会、共青团、妇联、残联等群团组织参与老年人管理服务的常态化机制和制度化渠道;规划还提出加强科学研究和调查统计工作，要求完善老龄科学学科体系，设立一批老龄科学理论研究基地、老龄产业实践研究基地、老龄政策创制试点基地，组建高层次老龄问题智库，加强国家人口老龄化中长期应对策略研究;规划要求积极参与全球及地区老龄问题治理，加强与联合国有关机构、国际涉老组织和有关国家的交流与合作，推动中国老龄事业发展与落实2030年可持续发展议程相关目标有机对接;规划最重要的一个亮点是把老龄工作纳入党的统一领导，强调强化各级政府落实规划的主体责任，将本规划主要任务指标纳入政府工作议事日程和目标责任考核内容。

总体看，在“十二五”规划基础上，“十三五”老龄事业和养老体系建设规划更上一层楼，它的实施对于保障和改善民生，增强老年人参与感、获得感和幸福感，实现全面建成小康社会奋斗目标具有重要战略意义，也值得我们期待，更值得我们去努力奋斗。我们相信，我们离实现全体人民人人拥有幸福晚年生活的中国梦的宏伟目标更近!